“学历证书+若干职业技能等级证书”制度（简称1+X证书）是《国家职业教育改革实施方案》提出的一项重要改革任务，是职业教育作为类型教育的重要特征体现，是落实立德树人根本任务，完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作的重大制度设计，为畅通复合型技术技能人才成长通道，解决职业教育与经济社会发展不够紧密等问题提供了遵循[1]。一年来，教育部等相关部委统筹规划、系统部署，地方教育行政部门、职业教育培训评价组织、教育研究机构和试点院校多方联动，积极参与，证书制度试点工作扎实推进，在推动职业教育“三教”改革、创新人才培养培训模式等方面的作用逐步彰显。系统梳理1+X证书制度试点工作的进展与成效，审视试点实践中面临的问题与困惑，建立良好的工作推进机制和环境，对加快职业教育1+X证书制度试点具有重要意义。
一、1+X证书制度试点的进展与成效
（一）规章制度体系逐步健全
制度体系是相关利益方从事生产、经营等各种活动共同遵守的规定和准则的总称。建立科学完善的规章制度体系，有利于保障1+X证书制度试点工作规范有序。在试点顶层设计上，2019年4月，教育部、发展改革委、财政部等四部门联合印发《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》（简称《试点方案》），从国家层面确立了1+X证书制度工作的总体目标、基本原则和试点内容，并对试点范围、工作进度、保障机制和相关参与主体的职责进行了整体部署[2]。同时，人力资源社会保障部、教育部联合印发《职业技能等级证书监督管理办法（试行）》，明确国家职业标准、教学标准和职业技能等级标准的开发主体，提出“三同两别”的职业技能等级证书管理原则。在过程管理方面，印发《关于推进1+X证书制度试点工作的指导意见》《关于做好首批1+X证书制度试点工作的通知》等文件、通知和公示公告10余个，对证书遴选、师资培训、考核发证、监督管理和财政支持等提出了具体要求，保障了试点工作的科学规范和有序推进。在标准体系方面，组织培训评价组织、行业企业和职业教育研究机构对92个职业技能等级证书标准进行了论证并向社会发布，为试点院校将职业技能等级证书标准纳入人才培养方案提供了蓝本。同时，印发了《关于职业技能等级证书编码规则（试行）及证书参考样式的公告》。在成本核算方面，发布了《关于在院校实施的职业技能等级证书考核成本上限设置方案的公示》，按照公益性和成本补偿原则，明确了证书考核成本的列支条目、考核的四种类型及成本核算上限规定。
（二）协同推进机制基本建立
1+X证书制度试点工作是一项重大系统工程，涉及国家及地方教育、财政、发改、人事等部门、职业院校、培训评价组织、学生（学习者）和行业企业等多个利益主体，涉及证书遴选与标准建设、教学及培训资源开发，培训考核认证与证书发放管理等多方面工作任务，需要相关利益主体方统筹规划、系统部署、明确权责、协同推进[3]。
在国家层面，建立国务院职业教育工作部际联席会议制度，定期对1+X证书制度试点工作中的重大问题进行协调调度。教育部、财政部、发展改革委等部委统筹规划、系统部署，通过出台试点工作指导意见、定期召开专题会议等形式，指导地方行政部门、培训评价组织和试点院校做好证书培训、考核与发证工作。中央财政通过现代职业教育质量提升计划专项资金转移支付，对各省1+X证书制度试点工作予以奖补，对纳入试点范围的培训、评价、认证等工作给予了经费支持。教育部职业教育中心研究所发挥第三方组织作用，做好培训评价组织招募、职业技能等级证书标准论证、1+X证书制度的理论研究和院校培训等。国家开放大学开发了1+X职业技能等级证书信息管理服务平台，实行工作动态定期报送制度，对各层面试点工作进行动态管理和监督。
在省级层面，各地教育行政部门一方面建立试点工作指导协调机制，发布了做好首批1+X证书制度试点工作的相关文件，细化试点院校范围和条件，做好试点院校的备案和试点规模的确定；另一方面通过省级教研机构或区域职业院校，牵头成立专家组织，协同培训评价组织，做好本省内的标准解读与人才培养方案制订、教师培训与团队建设、考核站点遴选与考试发证等试点相关工作。
在实践层面，培训评价组织在1+X证书制度试点中发挥着重要作用，按照对证书质量、声誉负总责的要求，严格做好培训考核标准及资源开发、考核站点遴选和证书考核发放管理等工作。试点院校建立了由主要负责人牵头的工作机构，不断加大1+X证书制度的理论实践研究、政策资金投入，将1+X证书制度与国家“双高计划”、现代学徒制、高职百万扩招和职业技能提升计划等重点项目相结合，加快做好人才培养方案制订、实验实训条件升级改造、教师教学与培训团队建设，协同培训评价组织完成职业技能等级证书的考核与发放，以1+X证书制度引领“三教”改革。
（三）社会关注度不断提高
1+X证书制度作为新时代职业教育一项重大改革举措，既不是双证书制度的延续，也不是双证书制度的升级版。职业技能等级证书作为以社会化机制建设的一种新型证书，与国家职业资格证书的概念、口径和等级层次有本质的区别[4]，因此，《实施方案》一出台，就引起了社会各界的高度关注。2019年，“1+X”成为职业教育领域的热词，百度、360、搜狗三个网络平台的搜索量达2亿多条；通过中国知网检索，有关研究机构、职业院校科研人员和教师等一年来共发表1+X证书制度相关研究文献170余篇，为试点工作提供了丰富的理论基础和宝贵的实践经验。
1+X证书的试点领域和规模不断扩大。从首批老年服务与管理、物流管理、信息与通信技术等人才紧缺领域的6个职业技能等级证书，到第二批的工业机器人、电子商务、智能财税等技能领域的10个职业技能等级证书，共吸引了15家培训评价组织、1800多所中职、高职和应用型本科学校、50余万学生参与证书制度试点。随着第三批63家培训评价组织的76个职业技能等级证书纳入试点，基本涵盖了现代农业、先进制造业、现代服务业、战略性新兴产业等20个技能人才紧缺领域，参与试点的培训评价组织、院校和学生规模必将进一步扩大，行业企业、社会从业人员等对职业技能等级证书的关注度将进一步提升。
（四）推动“三教”改革作用逐步彰显
1+X证书制度的本质是通过“1”与“X”相互融通，将职业技能等级证书反映的新技术、新工艺、新规范、新要求融入人才培养过程，促进职业教育主动适应科技发展趋势和行业企业人才需求，深化教师、教材、教法改革，提高职业院校服务区域经济社会发展需求的能力[5]。
在教师层面，教育部、发展改革委等四部门联合印发了《深化新时代职业教育“双师型”队伍建设改革实施方案》，根据1+X证书制度、高职扩招、职业技能提升培训等职业教育面临的新任务、新要求，明确了教师培养补充、资格准入、培训发展、考核评价、待遇保障等方面12条举措。遴选公布了首批122个国家级职业教育教师教学创新团队，实施国家“工匠之师”创新团队境外培训计划，分批次选派创新团队教师成建制出国进修，学习借鉴德国“双元制”等国际职业教育先进经验并进行本土化改造，提高教师教育教学能力、实践操作技能和国际视野。发挥创新团队的示范引领作用，带动职业院校教师分工协作，进行基于职业工作过程的模块化教学改革。
在教材层面，教育部印发《职业院校教材管理办法》，加强教材规划、编写、审核、选用等环节规范管理，职业院校教材将更加强化全流程产教融合，注重体现职业教育特色。启动“十三五”职业教育国家规划教材建设，分批遴选、建设1万种职业教育国家规划教材。在国家战略和经济社会发展急需、量大面广的专业领域，开发一批教材；鼓励职业院校、培训评价组织适应1+X证书制度试点工作需要，将职业技能等级标准有关内容及要求有机融入教材内容，开发一批推动书证融通、课证融通的教材；支持校企“双元”合作，开发优质教材和配套的信息化资源，加强新型活页式、工作手册式教材的开发、使用与推广。
在教法层面，教育部印发《关于职业院校专业人才培养方案制订与实施工作的指导意见》，明确了人才培养方案开发的指导思想、主要内容、制订程序、实施要求和监督指导等。1+X证书制度试点启动后，各职业院校不断加快人才培养方案制订，将职业技能等级标准有关内容及要求有机融入专业课程教学，重构满足多元化需求的专业课程体系，根据1+X证书制度对教学方式、教学时空和教学载体的新需求，设计案例教学、情境教学、模块化教学、智能学习等多样化的教学模式和多元开放的评价体系，在复合型技术技能人才培养培训模式和评价模式改革方面进行了积极有效的探索。
二、加快1+X证书制度试点的建议与对策
2019年10月，教育部印发《关于扩大1+X证书制度试点规模有关事项的通知》，明确在原有试点规模的基础上，允许具备良好工作基础、符合试点条件的院校自主参与1+X证书试点工作。2020年1月，教育部职业技术教育中心研究所发布了《关于确认参与1+X证书制度试点的第三批职业教育培训评价组织及职业技能等级证书的通知》，确定了参与1+X证书制度第三批试点的63家职业教育培训评价组织、76个职业技能等级证书，意味着1+X证书试点工作从点到面逐步铺开。
由于“1+X证书”制度刚刚启动，国家、地方、培训评价组织、试点院校等参与主体都尚未建立起健全的质量保证体系，如证书目录建立与更新机制、地方政府的管理与服务机制、培训评价组织的管理遴选与退出机制、院校证书试点管理与学分互换机制等。作为新时代职业教育领域的一项重大创新，在试点规模不断扩大的背景下，地方教育行政部门、培训评价组织和试点院校都应站在服务职业教育高质量发展的理性视角，准确把握好以下几个方面的关系，协同推进复合型技术技能人才培养。
（一）处理好需求与供给的关系
供求关系是市场竞争的一个基本矛盾体。职业技能等级证书属于新生事物，试点证书种类供给不足，覆盖不了职业教育专业类别，行业企业对证书的认同感、需求量等问题，都将成为试点参与方综合考虑的因素。只有证书的社会需求和院校供给基本平衡、彼此相互适应，才能使1+X证书制度试点顺利推进，防止出现“滥发证”乱象。
一是合理确定证书试点领域。在国家深化“放管服”改革，分步取消水平评价类技能人员职业资格，推行社会化职业技能等级认定的背景下，国家相关部门更要做好统筹规划，聚焦先进制造业、现代服务业、战略性新兴产业等技术技能人才需求紧缺领域，围绕国家需要、市场需要，以社会化机制遴选职业技能等级证书，参考德国职业资格证书体系经验做法，逐步建立与专业目录相匹配的职业技能等级证书目录，供行业企业和院校参考。尤其是杜绝撤销的准入类、水平评价类职业资格证书改头换面，重新进入职业技能等级证书目录。
二是对接区域经济社会发展对证书的需求。试点院校应根据区域经济社会发展对人才的需求，调研专业（群）服务的行业企业及核心岗位，了解X证书标准的知识、能力、素质目标是否能够满足岗位能力发展的新需求，科学合理选择能反映本专业技术应用能力水平的职业技能等级证书。地方教育行政部门也要根据行业发展现状、院校总体规模、人才需求状况等，统筹证书试点学生规模，避免各类证书一拥而上，造成负面效应，影响职业教育人才培养质量和社会地位。
三是提升证书社会认同感。目前，有的职业技能等级证书及标准建设过程中，大型企业、龙头企业参与度低，行业企业认可度、家长和学生参与考证的预期不高。培训评价组织应加强与行业企业合作，不断扩大证书的行业影响力，增加证书的社会认可度，推动更多企业将职业技能等级证书纳入人才招聘和薪酬体系，增加证书社会吸引力。同时，培训评价组织应及时公布证书在本行业使用后薪酬水平提升、用人单位认可情况等，为学生自主选择参与试点证书提供参考。
（二）处理好规模与质量的关系
规模与质量是辩证统一的。目前，培训评价组织面向全国的考核组织架构不完善、考核机制不健全，证书考核能力有限，试点院校师资队伍经验不足、实训条件与证书培训考核不匹配等问题仍然比较突出。正确处理好试点规模与质量关系，有利于培训评价组织打造证书品牌，提高社会竞争力，有利于试点院校深化教师、教材和教法改革，拓展学生就业创业本领，促进未来职业生涯发展。
培训评价组织作为证书建设的主体，应从行业企业和试点院校需求侧出发，抓住证书标准开发和考核颁证两个关口，严格规范教学、培训、考核等关键环节，坚决杜绝证书放水现象。首先，要对自身的组织架构、制度体系、考核能力等进行内部评估，确定每年能够承担的证书考核规模，合理扩大试点院校范围和学生规模；其次，应加强与地方教育行政部门的沟通，择优遴选参与意愿强、基础较好院校开展试点，在实践中积累成功经验和典型做法并向其他试点院校推广；再次，应联合试点院校共同做好考核评价组织体系和内部质量管理体系建设，严把证书考核与发放的关键环节，避免个别区域、试点院校因为规模扩大而降低考核标准、减少考核内容、简化考核程序。
职业院校作为证书实施的主体，既要充分认识到1+X证书制度的重要意义，又要科学慎重的确定试点专业与学生规模。一方面应立足现有的职业技能等级证书，从真正提升人才培养质量的角度出发，充分考虑学校现有建设基础、专业布局、师资队伍、实训条件、校企合作等能否满足证书培训需要，科学选择职业技能等级证书，合理确定试点专业和学生规模；另一方面应着眼长远，从满足类型教育需求，融入国家资历框架和职业教育学分银行建设的角度出发，做好1+X证书制度试点的长期规划，将证书制度试点与专业建设、实训条件升级等有机融合，带动各专业教师、教材和教法改革，实现试点规模与培养质量的同步提升。
（三）处理好教学与培训的关系
学历教育与培训并举是职业教育的法定职责。目前，职业院校的重心仍然是学历教育，大规模承担培训任务的职业院校比例偏少；学校的收入主要依靠各级财政拨款，社会培训收入占比不高；高职扩招后，学校及专业教学资源愈加紧张，承担社会培训的空间进一步压缩；职业院校的内部绩效分配受各种政策限制，缺乏调动教师参与各类培训的激励措施。院校应聚焦以上问题，坚持育训结合、长短结合、内外结合，统筹做好在校学生和社会成员的教学与培训工作。
处理好“1”和“X”的关系。“1”和“X”不是并行关系，书证衔接、课证融通才是1+X证书制度的精髓所在。试点院校应对接专业教学标准和职业技能等级标准，根据高职扩招后多类型人才培养的需求，强化顶层设计，以专业人才培养方案制订为抓手，优化课程设置和教学内容，打破传统的课程体系与教学组织形式，将教学内容与证书培训内容有机融合，教学过程与职业技能培训统筹实施，专业课程考试与职业技能考核统筹安排，实现学历证书与职业技能等级证书融合、教学组织与培训考核一体化设计，有效提高现有教学资源、教师队伍的利用率。
处理好校内教学与校外培训的关系。院校在面向学生开展证书试点工作的同时，应灵活配置职业技能等级证书培训与考核资源、师资队伍，扩大面向职工、就业重点群体和贫困劳动力的培训规模，积极承担各类补贴性培训，服务本地区职业技能提升行动。同时，试点院校也应该主动联合区域大型企业，联合开发一批满足地方行业企业人才需求的职业技能等级证书，形成国家与地方互补的证书体系，提高职业教育人才培养培训与地方产业需求的契合度。
处理好教师教学与培训工作量的关系。试点院校应优化内部绩效分配制度，尽快制订专业教师参与职业技能等级证书培训工作量计算办法，在职称评聘、内部绩效工资分配时，承担1+X证书制度标准与资源开发、校内外证书培训任务工作量与全日制学生培养工作量同等重要，使教师亲身感受到职业技能等级证书是人才培养中不可缺少的重要环节，调动教师参与试点的主动性和积极性。培训评价组织也应加强与试点院校的合作，自主或协同院校面向社会人员开展职业技能等级评价。
（四）处理好公益性与营利性的关系
教育是公益性事业，而企业是盈利的市场主体。培训评价组织作为集行业组织、教育机构、评价机构属性为一体多功能社会组织，具有教育和企业的双重属性，如何统筹解决公益与营利之间矛盾，直接决定着培训评价组织生存和发展[5]。
培训评价组织应按照“不以营利为唯一目的”的要求，加强内部成本核算，设置合理利润空间，确定好师资培训、证书考核等收费项目和收费标准，避免增加学校办学成本，杜绝面向试点院校和学生的“搭车收费”“捆绑销售”等乱收费行为。应面向院校和学生及时提供教材、教学案例、多媒体课件、习题库等线上配套资源，广泛免费共享并适时更新，确需有偿提供的，应本着公益性原则，严格控制成本，降低试点院校和学生经济负担。
教育行政部门应加大培训评价组织在证书及标准开发等方面的投入，支持培训评价组织动态更新证书资源，探索建立社会认可度高的证书奖补机制，扶持一批优秀培训评价组织做大做强。同时，培训评价组织、试点院校要积极争取本区域、本行业内龙头企业、产教融合型企业支持，探索建立证书开发与考核成本的多方分担机制，拓宽标准开发、资源建设、培训条件等资金投入渠道，节省有关成本。
（五）处理好服务与监督的关系
培训评价组织作为服务现代职业教育发展的新的社会力量，既需要社会各界共同培育扶植、保护发展，又需要相关部门协同监督管理、规范运行。一是要落实“放管服”改革要求，通过政府引导、政策支持和购买服务等形式，营造支持培训评价组织发展的良好环境，尤其是地方有关部门要及时帮助协调解决试点工作中出现的新情况、新问题。二是建立健全教育行政部门、培训评价组织、试点院校、教学科研机构多方参与的沟通协调和信息反馈机制，督促培训评价组织及时更新证书标准、严格考核过程管理、规范证书发放等。三是建立培训评价组织退出机制。定期开展“双随机、一公开”抽查，加强对职业技能等级证书有关工作的指导、监督和对培训评价组织行为的监测、评估。建立负面清单，对有关违规情况，经相关部门调查核实，退出试点工作。同时，允许证书含金量降低、社会认可度不高的证书主动退出。